İdarenin Yapısı — Merkezî ve Taşra Teşkilatı

İdare konusunda sana tanım sorulmaz, olay sorulur. Bir bakan valiye doğrudan emir verir, bir bucağın sınırı değişir, İçişleri Bakanı soruşturma açılan bir belediye başkanını görevden uzaklaştırır — ve senden bu işlemin hangi ilkeye dayandığını bulman istenir. Cevap neredeyse her zaman üç ayrımdan birinde saklıdır: merkezden yönetim mi yerinden yönetim mi, hiyerarşi mi idari vesayet mi, kanun mu Cumhurbaşkanlığı kararnamesi mi.

Şunu baştan söyleyeyim, çünkü elindeki eski bir kaynak seni doğrudan yanlışa götürür. 2017 anayasa değişikliği ve onu izleyen 2018 düzenlemeleri bu konuyu dört ayrı yerinden vurdu: kamu tüzelkişiliğinin nasıl kurulduğu, yönetmeliğin neye dayandığı, idarenin yargı denetiminin sınırı ve valinin sıfatı. Aşağıdaki her cümle bugün yürürlükte olan metinden.

İdare bir bütündür, ama iki esasa dayanır

Anayasa'nın 123. maddesi konunun çatısını kuruyor. İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir. İdarenin kuruluş ve görevleri merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır. Kamu tüzelkişiliği ise kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulur.

Son cümle 2017'de değişti; bunu bilmen gerekiyor çünkü eski kitaplar hâlâ öncekini yazıyor. Maddenin eski hâli "ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak" diyordu. Bugün ikinci yol Cumhurbaşkanlığı kararnamesidir.

Yetki genişliği ile yerinden yönetim aynı şey değildir. Bu ikisini eşitleyen öğrenci konunun en verimli tuzağına düşmüş olur. Yerinden yönetimde ortada ayrı bir kamu tüzelkişiliği vardır, ayrı bütçesi ve çoğu zaman seçilmiş bir karar organı bulunur; belediye böyledir. Yetki genişliğinde ise ayrı tüzelkişilik yoktur. Vali merkezî idarenin memurudur, merkezin adına ve merkezin bütçesinden karar verir; ona tanınan tek şey, her iş için Ankara'yı beklemeden karar alabilmesidir. Yani yetki genişliği merkezden yönetimin dışına çıkmaz, onun sertliğini içeriden yumuşatır.